ราคาที่ประชาชนต้องจ่ายเมื่อลุกขึ้นมาตรวจสอบทุจริต
หากอุปมา ‘การตรวจสอบทุจริตคอร์รัปชัน’ เป็นดั่งการเปิดไฟในห้องมืด สิ่งแรกที่ประชาชนต้องมีคงไม่ใช่ความกล้าหาญเปิดสวิตช์ไฟเพียงอย่างเดียว แต่สวิตช์ไฟที่กดไปแล้ว ‘ต้องทำงาน’ เพื่อให้สังคมได้ตรวจสอบ แต่การจะไปถึงจุดนั้นได้ ประชาชนต้องเข้าถึง ‘สิทธิ’ ในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การร้องเรียนเมื่อพบความไม่โปร่งใส และสิทธิในการตั้งคำถามต่อโครงการ งบประมาณ สัญญาจ้าง หรือการตัดสินใจใดๆ ที่ใช้เงินสาธารณะและส่งผลต่อชีวิตของผู้คน
อย่างไรก็ดี ในรัฐราชการไทย สิทธิที่ควรเป็นเรื่องปกติมักถูกทำให้กลายเป็นเรื่องผิดปกติ ประชาชนที่ขอข้อมูลอาจถูกมองว่า ‘ยุ่ง’ หากถามเรื่องงบประมาณอาจถูกมองว่าไม่ไว้ใจรัฐ หรือลุกขึ้นมาร้องเรียนอาจถูกมองว่าเป็นปัญหาเสียเอง ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะของรัฐ รวมถึง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการก็วางหลักว่า ข้อมูลรัฐควรเปิดเผยเป็นหลัก และปกปิดเป็นข้อยกเว้น
คำถามที่สำคัญคือ เหตุใดสิทธิที่เรามีอยู่ จึงยังใช้ยากเย็น เหตุใดการขอข้อมูลจึงเหมือนขอความกรุณา เหตุใดการร้องเรียนจึงยังต้องอาศัยความกล้าระดับเสี่ยงภัยอันตราย และเหตุใดระบบที่บอกว่าประชาชนตรวจสอบได้ จึงมักทำให้ประชาชนรู้สึกตั้งแต่ต้นว่า … ‘ตรวจไปก็เท่านั้น’
‘ข้อมูลเปิดภาครัฐ’ คืออำนาจตรวจสอบของประชาชน
ในเชิงหลักการ การตรวจสอบรัฐไม่ใช่การต่อต้านรัฐ แต่เป็นการบังคับให้รัฐกลับไปอยู่ในที่ทางที่ควรอยู่ นั่นคือภายใต้กฎหมาย
หากประชาชนไม่มีสิทธิเห็นข้อมูลเบื้องหลังการใช้อำนาจ การตรวจสอบก็ย่อมเหลือเพียงการคาดเดา ส่วนความโปร่งใสก็กลายเป็นเพียงสโลแกนสวยๆ ที่รัฐใช้ประดับรายงานประจำปีเท่านั้น
ในทางการบริหารงานภาครัฐ ปัญหานี้มักถูกอธิบายผ่านแนวคิดเรื่อง ‘ความไม่สมดุลของข้อมูล’ หรือ information asymmetry กล่าวคือ รัฐเป็นฝ่ายถือครองข้อมูลจำนวนมาก ทั้งงบประมาณ สัญญา โครงการ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และเหตุผลในการตัดสินใจ ขณะที่ประชาชนซึ่งเป็นผู้รับผลกระทบกลับมักมีข้อมูลน้อยกว่าอย่างมาก
งานวิจัยเรื่อง Open Government Data: The Key to Promoting Public Participation, and Fighting Against Corruption โดย ฐาลินี สังฆจันทร์ จากคณะรัฐประศาสนศาสตร์ NIDA ชี้ว่า ความไม่สมดุลเช่นนี้ เป็นหนึ่งในเหตุผลที่ทำให้ประชาชนลังเล ไม่เชื่อมั่น เพราะเมื่อไม่มีข้อมูลเพียงพอ ความเห็นหรือข้อโต้แย้งของประชาชนก็มักถูกลดทอนให้กลายเป็นเพียง ‘ความรู้สึก’ มากกว่าจะถูกนับเป็นข้อเสนอที่มีน้ำหนัก
การทุจริตคอร์รัปชันจึงไม่ใช่แค่เรื่องคนโกงเงิน หากคือสภาวะที่พื้นที่สาธารณะถูกทำให้มืดพอให้อำนาจทุจริตเคลื่อนไหวได้โดยไม่มีใครเห็น นี่จึงเป็นเหตุผลที่ว่า ทำไม Open Government Data หรือข้อมูลเปิดของภาครัฐ ไม่ควรถูกมองเป็นเพียงนโยบายดิจิทัลหรือแดชบอร์ดที่เอาไว้อวดความทันสมัย แต่ควรเป็น ‘โครงสร้างพื้นฐานของการตรวจสอบอำนาจ’ อย่างที่ข้อค้นพบของ ฐาลินี ชี้ให้เห็นว่า ข้อมูลเปิดจะมีความหมายก็ต่อเมื่อประชาชนนำไปใช้ได้จริง ไม่ว่าจะใช้เพื่อตั้งคำถาม ตรวจสอบ เปรียบเทียบ หรือกดดันให้รัฐต้องตอบ
งานวิจัยยังพบว่า เมื่อข้อมูลเปิดทำงานร่วมกับการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งสองปัจจัยสามารถอธิบายประสิทธิภาพในการควบคุมการทุจริตได้ถึงร้อยละ 54.2 ตัวเลขนี้สำคัญ เพราะมันบอกเราว่า ปัญหาไม่ได้อยู่ที่รัฐมีข้อมูลมากหรือน้อยเท่านั้น แต่อยู่ที่ประชาชนมีอำนาจเข้าถึง ใช้ และบังคับให้รัฐต้องรับผิดจากข้อมูลนั้นได้จริงหรือไม่
แนวคิดนี้ยังสอดคล้องกับกรอบระหว่างประเทศอย่างอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต หรือ United Nations Convention against Corruption: UNCAC ซึ่งให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของสังคมและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน โดยเฉพาะมาตรา 13 ที่มองว่า การเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลและมีส่วนร่วมในการป้องกันคอร์รัปชัน เป็นเงื่อนไขสำคัญของการต่อต้านการทุจริต ส่วนมาตรา 10 ยังเน้นให้รัฐเพิ่มความโปร่งใสในการบริหารราชการ ทั้งในแง่โครงสร้าง การดำเนินงาน และกระบวนการตัดสินใจ
ดังนั้น ข้อมูลเปิดที่ดีจึงต้องมีหน้าที่ทำให้ประชาชน ‘ตรวจสอบรัฐได้จริง’ ไม่ใช่เป็นเพียงชุดเอกสารที่ถูกนำไปวางไว้บนเว็บไซต์ราชการ แต่ต้องสามารถใช้เป็นเครื่องมือติดตาม วิเคราะห์ โต้แย้ง และกดดันให้รัฐต้องรับผิดชอบต่ออำนาจที่ตนใช้อยู่
การมีส่วนร่วมที่ไร้อำนาจตรวจสอบ
เมื่อข้อมูลคือเงื่อนไขพื้นฐานของการตรวจสอบ คำว่า ‘การมีส่วนร่วม’ จึงไม่ควรถูกลดเหลือเพียงการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น แต่ต้องหมายถึงการเปิดอำนาจให้ประชาชนเห็น ตรวจสอบ โต้แย้ง และติดตามผลได้จริง
ทว่าในทางปฏิบัติ กระบวนการมีส่วนร่วมส่วนใหญ่มักถูกออกแบบให้อยู่ในกรอบที่รัฐควบคุมได้ ประชาชนอาจได้พูดในเวทีรับฟังความคิดเห็น กรอกแบบสอบถาม เข้าร่วมประชุม หรืออยู่ในภาพถ่ายของกิจกรรม แต่พื้นที่เหล่านั้นมักไปไม่ถึงคำถามที่สำคัญกว่า เช่น งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไร สัญญาจ้างเอื้อประโยชน์ให้ใคร มีผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่ และใครต้องรับผิดชอบต่อการตัดสินใจนั้น การมีส่วนร่วมเช่นนี้จึงมัก ‘ปลอดภัยสำหรับรัฐ’ แต่แทบไร้พลังสำหรับประชาชนในท้ายที่สุด
งานวิจัยของฐาลินี สังฆจันทร์ จากคณะรัฐประศาสนศาสตร์ NIDA ชี้ว่า ข้อมูลเป็นทรัพยากรพื้นฐานของการมีส่วนร่วม เพราะเมื่อประชาชนขาดข้อมูลหรือเผชิญความไม่สมดุลของข้อมูล ความเห็นและข้อโต้แย้งของประชาชนย่อมถูกลดน้ำหนักลง และทำให้การมีส่วนร่วมกับรัฐไม่อาจเกิดขึ้นได้อย่างมีความหมาย
การมีส่วนร่วมที่ไม่มีข้อมูลรองรับ คือการมีส่วนร่วมในฐานะผู้ชม ไม่ใช่พลเมือง
หลักการนี้ไม่ได้เป็นเพียงข้อเรียกร้องเชิงอุดมคติ แต่ปรากฏอยู่ในกรอบต่อต้านคอร์รัปชันระดับสากลโดยตรง นั่นคือ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต หรือ UNCAC มาตรา 13 ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของสังคมในการต่อต้านคอร์รัปชัน ไม่ได้หมายถึงแค่การเปิดเวทีให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเท่านั้น แต่รัฐต้องทำให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลได้มากขึ้น เห็นการทำงานของรัฐได้ชัดขึ้น และสามารถแสวงหา รับรู้ หรือเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตได้โดยไม่ถูกปิดกั้น
ด้าน รายงาน OECD ว่าด้วยความซื่อสัตย์สุจริตภาครัฐไทย ระบุว่า แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายและเครื่องมือดิจิทัลสำหรับรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เช่น ระบบกลางทางกฎหมาย แต่การทำงานของระบบเหล่านี้ยังไม่สม่ำเสมอ และยังไม่ทำให้ประชาชนเห็นกระบวนการตัดสินใจของรัฐได้ชัดพอ
รายงานฯ จึงเสนอให้ไทยเพิ่มความโปร่งใสในจุดที่มักถูกมองไม่เห็น เช่น เปิดเผยว่าในกระบวนการออกกฎหมายหรือกำหนดนโยบาย มีใครเข้าพบ พูดคุย หรือให้ข้อมูลกับผู้มีอำนาจตัดสินใจบ้าง เปิดเผยวาระการทำงานของผู้กำหนดนโยบาย และเปิดเผยว่า ‘คณะที่ปรึกษา’ ของรัฐมีใครบ้าง ทำงานเรื่องอะไร และเสนอความเห็นอย่างไร
ในทางหนึ่ง สิ่งนี้สะท้อนปัญหาที่ลึกกว่าเรื่องช่องทางหรือเทคนิค เพราะรัฐที่ไม่คุ้นชินกับการถูกตรวจสอบ มักมองเสียงของประชาชนเป็นความรบกวนมากกว่าข้อมูลสาธารณะ มองคำถามเป็นการจับผิดมากกว่าการถ่วงดุล มองการร้องเรียนเป็นภาระทางธุรการมากกว่ากลไกป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบ
ผลที่ตามมาคือ ประชาชนจำนวนมากไม่ได้รู้สึกว่าตนกำลังใช้สิทธิ แต่รู้สึกเหมือนกำลังรบกวนรัฐ ทั้งที่ในทางหลักการควรเป็นตรงกันข้าม รัฐต่างหากที่ต้องตอบคำถามประชาชน ไม่ใช่ประชาชนต้องอธิบายยืดยาวว่าทำไมตนจึงมีสิทธิตั้งคำถามต่อรัฐ เพราะการมีส่วนร่วมที่ตรวจสอบไม่ได้ สุดท้ายก็อาจเป็นเพียงพิธีกรรมอีกแบบหนึ่งของระบบราชการที่ทำให้รัฐดูรับฟัง ขณะที่อำนาจตัดสินใจยังเคลื่อนไปตามเส้นทางเดิมโดยแทบไม่ต้องรับผิดอะไร
เมื่อการ ‘ร้องเรียน’ ไม่ควรเป็นความกล้าหาญลำพัง
เดินมาถึงจุดนี้ คำถามจึงไม่ใช่แค่ว่า “ประชาชนมีสิทธิตรวจสอบหรือร้องเรียนไหม” แต่ต้องเป็นคำถามว่า “เมื่อประชาชนตัดสินใจใช้สิทธินี้จริง ระบบของรัฐพร้อมรองรับเขาแค่ไหน”
นั่นเพราะการร้องเรียนเรื่องทุจริตหรือความไม่โปร่งใสไม่เหมือนการส่งแบบฟอร์มทั่วไป หลายครั้งผู้ร้องเรียนไม่ได้เผชิญแค่ขั้นตอนราชการ แต่ต้องเผชิญความสัมพันธ์เชิงอำนาจ โดย ‘ผู้ถูกร้อง’ อาจเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ หน่วยงานที่ยังมีอำนาจตัดสินใจต่อชีวิตของผู้ร้อง ผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ หรือเครือข่ายผลประโยชน์ที่ประชาชนธรรมดาไม่มีต้นทุนพอจะต่อรองด้วย
จึงไม่แปลกนักที่ประชาชนไม่ได้ถามเพียงว่า “ร้องเรียนได้ไหม ร้องเรียนอย่างไร” แต่ยังต้องถามต่ออีกว่า…
“ร้องแล้วจะเกิดอะไรขึ้นกับฉันไหม”
“เขาจะรู้ไหมว่าฉันเป็นคนร้อง”
“ฉันจะถูกตอบโต้ไหม จะปลอดภัยไหม”
และ “ถ้าเรื่องเงียบไป ฉันจะตามต่อได้อย่างไร”
คำถามเหล่านี้สำคัญ เพราะการทุจริตไม่ใช่แค่ความผิดทางการเงินหรือความบกพร่องทางศีลธรรมของคนบางคน หากเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์เชิงอำนาจโดยตรง บทความของ กนกกาญจน์ อนุแก่นทราย เรื่อง Corruption: The Catalyst for Violation of Human Rights ซึ่งตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ ป.ป.ช. อธิบายคอร์รัปชันผ่านมุมมองความสัมพันธ์เชิงอำนาจว่า การทุจริตสะท้อนความสัมพันธ์ที่ไม่สมดุลระหว่างผู้ใช้อำนาจกับผู้ที่ตกอยู่ภายใต้อำนาจ และผู้ที่ออกมาเปิดโปงการทุจริตมักเผชิญการคุกคามได้หลายรูปแบบ ตั้งแต่การข่มขู่ การคุกคามทางร่างกายและจิตใจ ไปจนถึงความรุนแรง เพราะการเปิดเผยความจริงย่อมกระทบต่อผู้ที่ได้ประโยชน์จากอำนาจเดิม
เช่นเดียวกับรายงาน Anti-Corruption and Human Rights in ASEAN ของ OHCHR ที่ชี้ไปในทางเดียวกันว่า ผู้เปิดโปงการทุจริต พยาน นักข่าว นักกิจกรรม และนักปกป้องสิทธิมนุษยชน มีบทบาทสำคัญในการตรวจพบและผลักดันให้เกิดการดำเนินการต่อการทุจริต แต่ในเวลาเดียวกัน คนกลุ่มนี้ก็มักเผชิญการตอบโต้ ทั้งการคุกคาม การทำร้าย การดำเนินคดี และคดีเชิงยุทธศาสตร์เพื่อปิดกั้นการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือ SLAPP
กล่าวคือ ถ้าระบบต้องการให้ประชาชนช่วยตรวจสอบคอร์รัปชัน ระบบก็ต้องไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องกล้าหาญตามลำพัง
มาตรฐานระหว่างประเทศจึงไม่ได้หยุดอยู่แค่การเปิดช่องให้ประชาชนแจ้งเบาะแสการทุจริต แต่ยังมองว่าช่องทางนั้นต้องเข้าถึงได้ ปลอดภัย และมีระบบคุ้มครองคนที่กล้าให้ข้อมูลด้วย โดย UNCAC มาตรา 13(2) พูดถึงการเปิดให้ประชาชนเข้าถึงหน่วยงานต่อต้านการทุจริต รวมถึงการรายงานแบบไม่เปิดเผยตัวตน มาตรา 33 วางหลักเรื่องการคุ้มครองผู้รายงานจากการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม และมาตรา 32 วางหลักเรื่องการคุ้มครองพยาน ผู้เชี่ยวชาญ และเหยื่อในกระบวนการทางกฎหมาย
ประเด็นนี้สำคัญมาก เพราะ ‘ผู้ร้องเรียน’ ‘ผู้เปิดโปง’ และ ‘พยาน’ ไม่ใช่สถานะเดียวกันเสมอไป บางคนอาจเป็นพนักงานในหน่วยงานที่พบความผิดปกติ เป็นประชาชนที่ได้รับผลกระทบ เป็นนักข่าวหรือนักกิจกรรม และบางคนอาจต้องกลายเป็นพยานในกระบวนการสอบสวนหรือศาลในภายหลัง ดังนั้น หากรัฐคุ้มครองทุกกรณีด้วยมาตรการแบบเดียวกัน หรือเริ่มคุ้มครองเฉพาะเมื่อบุคคลนั้นเข้าสู่สถานะ ‘พยาน’ แล้วเท่านั้น คนจำนวนมากที่เสี่ยงตั้งแต่ช่วงแรกของการร้องเรียนหรือเปิดเผยข้อมูล ก็อาจหลุดออกจากระบบคุ้มครองไปโดยปริยาย
นี่คือเหตุผลที่รายงาน OECD เสนอให้ไทยพัฒนากรอบคุ้มครองผู้เปิดโปงการทุจริตให้ชัดเจนและเป็นระบบมากขึ้น โดยต้องแยกให้ชัดว่าอะไรคือการคุ้มครองผู้เปิดโปง และอะไรคือการคุ้มครองพยาน รวมถึงกำหนดให้ชัดว่าข้อมูลแบบใดควรได้รับความคุ้มครอง การกระทำแบบใดถือเป็นการตอบโต้ผู้รายงาน ผู้ร้องเรียนควรรายงานผ่านช่องทางใดได้บ้าง และหากถูกตอบโต้ รัฐจะเยียวยาอย่างไร เพราะถ้าระบบคุ้มครองยังคลุมเครือ คนที่เห็นความผิดปกติก็ต้องชั่งน้ำหนักเองว่า การพูดออกไปคุ้มกับความเสี่ยงหรือไม่
ในทางปฏิบัติ ช่องทางร้องเรียนที่ดีจึงต้องมีทั้งประตูและหลังคา ในความหมายที่ว่า มีประตูให้ประชาชนเดินเข้าไปใช้สิทธิได้จริง และมีหลังคาคุ้มกันไม่ให้คนที่กล้าเดินเข้าไปต้องยืนตากฝนอยู่ลำพัง
ระบบที่มีแต่ช่องทางรับเรื่อง แต่ไม่มีกรอบเวลาที่ตรวจสอบได้ ไม่มีการแจ้งความคืบหน้า ไม่มีคำอธิบายเมื่อเรื่องไม่เดินหน้า ไม่มีการคุ้มครองตัวตน และไม่มีหลักประกันว่าผู้ร้องเรียนจะไม่ถูกตอบโต้ ย่อมเป็นได้เพียง ‘กล่องรับเรื่อง’ มากกว่าจะเป็นกลไกตรวจสอบอำนาจที่ใช้การได้จริง
ถ้าสิทธิในการตรวจสอบคือสวิตช์ไฟของประชาชน รัฐประชาธิปไตยก็มีหน้าที่ทำให้สวิตช์นั้นกดแล้วติดจริง ไม่ใช่ปล่อยให้ประชาชนกดซ้ำๆ อยู่ในห้องมืด แล้วบอกว่าอย่างน้อยรัฐก็ได้ติดตั้งสวิตช์ไว้ให้แล้ว
เชิงอรรถ
- รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 41(1) และมาตรา 59; พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540.
- ฐาลินี สังฆจันทร์, “ข้อมูลเปิดของภาครัฐ: กุญแจสำคัญในการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและการต่อสู้กับการทุจริตคอร์รัปชัน,” วารสารรัฐประศาสนศาสตร์ ปีที่ 19 ฉบับที่ 2, 2564.
- ฐาลินี สังฆจันทร์, เรื่องเดียวกัน. ดูข้อค้นพบเรื่องผลของข้อมูลเปิดต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนและการควบคุมการทุจริต.
- United Nations Convention against Corruption (UNCAC), Articles 10 and 13.
- OECD, Advancing Public Integrity in Thailand: Recent Progress and Priorities for Reform, OECD Public Governance Reviews, 2026, Chapter 6.
- วิษณุพงษ์ โพธิพิรุฬห์ และอังศุธร ศรีสุทธิสอาด, ราชการไทยไร้คอร์รัปชัน: การสำรวจความคิดเห็นของเจ้าหน้าที่รัฐต่อการแจ้งเบาะแสการทุจริต, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์, 30 เมษายน 2563.
- Kanokkan Anukansai, “Corruption: The Catalyst for Violation of Human Rights,” NACC Journal.
- OHCHR, Anti-Corruption and Human Rights in ASEAN: Areas of Overlap based on the UNCAC Implementation Review Mechanism and UN Human Rights Mechanisms Recommendations, August 2025.
- UNCAC, Articles 13(2), 32 and 33; UNODC, Whistle-blower Protection in ASEAN Member States.
- OECD, Advancing Public Integrity in Thailand, 2026, Chapter 7.
